認識「公告立法」應對政策挑戰

信報財經新聞 2014-03-29 A15 | 時事評論 | By 陳建霖

經歷立法會頗具戲劇色彩的審議後，《2012 印花稅（修訂）條例草案》（ 「條例草案」）於2 月底終獲通過。「條例草案」將給予「買家印花稅」（BSD）及「加強版額外印花稅」（SSD）以法律上的追溯力至2012 年10 月的「政府公告」（ 「公告」）。

「條例草案」中一款關於授權財政司司長不經正常立法程序而修改BSD、SSD 稅率的條文引發激烈爭議，導致「條例草案」最終通過的過程波瀾迭起。這個飽受爭議的條款意味稅率的改動只須政府在憲報刊登公告聲明，便可獲得法律效力。不過，儘管一眾政客及評論員對「條例草案」表示失望和不滿，而運輸及房屋局局長張炳良的「口頭承諾」卻令事態雪上加霜。

其實，這場條款風波僅是一樁無關宏旨的障目小事。雖然港府於2012年10月發出的「公告」因無任何授權條款，即僅僅是沒有任何法律效力的政策公告，但「公告」本身即日對房地產市場起了無可否認的實質影響作用。「公告」聲明，法律將於審核後追溯至自「公告」之日起生效，其「公告」已足以有效影響包括買家、賣家、律師、房屋仲介等市場參與者的行為。僅看它的影響力，與審核通過後的法例似乎並無二致。

這樣的立法程式，在英國、澳洲等地會頗為妥貼地稱為「公告立法」（Legislation by Press Release）。關於這個領域的法律研究，尤其是以香港作背景的研究較為欠缺，當中有兩個基本點值得特別關注：

一、這樣的做法在本港現今法律規定下是合法的。對於有追溯力的立法限制，僅限於刑罰方面的立法，並不適用於像雙辣招這樣的非懲罰性財稅立法。

與此同時，由於稅務局於2012年10月至2014年2月這段期間（既立法未通過前），並無向市民收取BSD和SSD稅款，所以沒有違反《基本法》中關於只有立法會享有財稅方面立法權力的規定。

此外，法院雖或可借鑑歐洲人權法院通過「比例原則」（proportionality）及「可預見性要求」（foreseeability），以審核並限制有追溯力的民事立法，但皆可從「公告立法」中對即將訂立的法律進行清楚說明的公告（譬如港府2012年10月的雙辣招公告）得以滿足。

綜觀上述理由，除「撤銷對未成年永久居民的買家印花稅豁免權」有悖原「公告」外， 「條例草案」的追溯力受到法庭質疑的可能性微乎其微。

二、從最初2010年的「額外印花稅」（SSD）到2013年的「雙倍印花稅」（DSD），這些「公告立法」的例子均有背離相關立法慣例之嫌。「公告立法」曾用於通過1987年及1992年的《稅務條例》修正案，但是修正案是為覆蓋稅收中存在的漏洞而通過的，且彼時的立法會為英屬殖民地香港行政系統中的一個機構，所以較為「合作」。

回看如今的BSD、SSD 和DSD，它們均是全新的稅收項目，是以調節市場活動為目的的經濟管理手法，並且受轄於一個更獨立的立法系統。這樣對已有慣例的背離，難免會坐實關於政府「篡奪」立法權的擔憂，並且在立法程序完成之前，造成適用法律的更大不確定性——適用現有舊法，還是有追溯力的將行新法？

持平而論，採用「公告立法」程序，在某些適當的情況下，屬於正當甚或應當。立法程序無可避免地要耗費時日，即使是毫無爭議的事項亦須花費相當時間；若不賦予條例自公布日起的追溯力，將會導致一系列新法例所希望禁止的行為將會繼續出現。

政府若要應對日新月異的政策挑戰時，可以通過「公告立法」迅速作出反應，帶動法律修改。對認定本港地產市場於2012 年過度活躍的人來說，採用先訂立、後審議通過BSD 及加強版SSD，無疑是一項及時、必須的回應舉措。

當然，如此匆忙完成一次法律修改是否真有必要，很值得我們探討，並且應該認真探討。考慮到現時相關法律的發展情況，確保「公告立法」僅用於真正需要之處的最佳保障，就是社會大眾可以充分知情，以及資訊公開透明的政策程序，因為毫釐不爽地實施影響深遠的辣招的「公告立法」，不會在可預見的短期未來裏消失。

香港大學法律學院助理教授；以上觀點純屬個人意見。

陳建霖